考量中国药品招标
摘要：近年来，国家对政府定价的药品进行了多轮降价，其降价幅度和广度都让企业叫苦不迭。但老百姓仍然叫着看不起病，于是国家在非营利性医疗机构中推行集中采购，推行公开招标，希望能够让制药企业自己在竞标中把药品价格全面、尽快地降下来。看到招标中存在问题的症结后，国家又陆续推出了差比价和按照剂型招标的办法来继续推......
近年来，国家对政府定价的药品进行了多轮降价，其降价幅度和广度都让企业叫苦不迭。但老百姓仍然叫着看不起病，于是国家在非营利性医疗机构中推行集中采购，推行公开招标，希望能够让制药企业自己在竞标中把药品价格全面、尽快地降下来。看到招标中存在问题的症结后，国家又陆续推出了差比价和按照剂型招标的办法来继续推进降价工程。
４月３１日，深圳市第三期药品集中采购招标评标结果公布，中标企业在兴高采烈之余，面对今后的市场显得踌躇满志；没有中标的企业虽心怀郁闷，但还是要为自己的品种未能中标而“申诉鸣冤”，作最后搏击。由于此次采用了新的按药品剂型招标的方法，深圳的
次药品招标价格相比此前继续降低，供货企业也相对减少。有人分析认为，这种方式如果在全国推广开来，对于不少医药企业来说，可能真的像一位经理所说的：“没得做了。”
企业的担心其实不无道理，从产业层面来看，降价对成本的压力
大了。“中标者生，不中标者死”的局面尽管残酷，但留下来的是那些有规模和品牌优势的企业，这对提高产业集中度未尝不是件好事。
回过头来看，尽管药品集中采购招标这些年遭到各方责难，甚至“停止招标”的呼声上达政府，但２００５年药品招标还是继续进行；尽管深圳按照新的规则进行的招标在开标大会上出现了企业冲动的抗议，但相信新模式的招标仍会继续在国内推行。
招标，历史的“补丁”？
北京大学法学院教授孙东东曾经这样评价过药品招标：“医药招标采购是计划经济和市场经济发生冲突时，政府在没有办法的情况下想出的办法，我们称给计划经济和市场经济冲突中打了一
‘补丁’，这个‘补丁’暂时可能解决了一些问题，但是要从根本上解决，应是解决医疗管理体制的问题，彻底解决以药养医模式。”
照这样的说法，在中国，药品招标可能从一开始就注定了将是一个备受争议的话题。
在至今公开发表的资料里，记者很难找出国内最早进行医疗机构药品集中采购招标试点城市的一些相关情况，常见的说法是“为了降低药品的虚高价格，减轻
负担，从１９９９年开始，医疗机构开始医药招标试点……”
一般说的药品招标，是指非营利性医疗机构需要对纳入国家医保目录中的药品进行集中采购时，采取的公开招标形式。
为什么要集中采购呢？因为医保药品是老百姓基本医疗保障的一个重要部分，在国家由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型时期，社会医疗保障改革也在进行之中，医保费用不足问题比较突出，这就需要通过降低占医保支出较大份额的药品价格来降低医保支出的压力。如何降低药品价格？一方面国家对这类药品实施政府定价和限价措施，另外在政府非营利性医疗机构采购这类药品时，通过集中采购来增加单次采购数额以向供应商取得更高的折扣。
上世纪８０年代初期，旧的通过国有医药商业公司调拨药品的计划模式，受到迅速崛起的医药中间人和小商业公司的灵活体制的冲击，后者迅速成长，于是国内的医药商业公司超常繁荣。近年来，随着我国社会主义市场经济的发展，医药产业本身的发展对流通环节效率提出了更高的要求，一个市场化的、更加低成本、高效率的渠道平台轮廓渐渐清晰。非营利性医疗机构集中采购的出现尽管仍带有一定的行政色彩，但这一符合市场经济规律的形式，将会继续发展下去。
当供应商较多的时候，集中采购最常用的方式就是公开招标。这可以理解为是政府的采购项目，因为非营利性医疗单位是国家的事业性单位，公开招标既可以保证国家买到质优价廉的药品，又能够避免采购过程中出现腐败行为。其法律依据是我国自２００３年１月１日起施行的《中华人民共和国政府采购法》中第二十六条：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。”该采购法指出：“公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”
其实，政府集中采购、公开招标又何止是医药产业的故事。我国２０００年１月１日起施行的《中华人民共和国招标投标法》第三条明确规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。按照这个法律，凡是“关系社会公共利益、公众安全且全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”就“必须进行招标”。
可见，药品集中采购公开招标既是医药产业发展的产物，也是依照国家法律实施的行为。我们先放下
药品招标中存在的一些问题，假使完全进入社会主义市场经济，还会进行药品采购招标吗？应该会！
参考国外的模式，今后在所建立的更完善的医疗保障体系中，社会医保支出将由保险公司经营，医院依靠专业的服务来收取服务的费用。人们向保险公司付医疗保险费，到医院就医，到药店买药，医院、药店与保险公司结算。为了取得经营的成功，保险公司将会更加严格地控制药品和医疗服务的价格。当然，随着医药科技的发展和国家对药品管理模式的变化以及制药工业水平的提高带来的药品在质量和价格方面信息的透明，都会影响到未来的操作方式。集中采购仍会是与供应商讨价还价的好方法。
以前有
说法，说只要医药分业，药品招标中存在的种种问题就可以解决。仔细想想，这种说法还是不够准确。医药分业只是换了药品的销售终端，尽管药店比起医院的市场化程度要高，但未必药店就不需要集中采购来降低成本，而在药品存在多个供应商时，招标仍然不失为一种成本低、效果好的采购模式。况且，在没有解决好医疗机构的补偿机制前，在没有完善医疗保险之前，非营利性医院承担着相当大的社会医疗保障任务，医药分业还只能是说说而已。
降价，招标新政频出
很多人觉得中国的药品价格“虚高”，而招标恰恰是降价的良策。不错，药品采购招标是在多个供应商的药品质量、价格存在难以简单判别优劣的情况下做选择的最佳手段。但关键是评价的指标和评价的公正性。在评价指标不够科学和存在欠缺公平的招标中，投标的药品就和菜市场的萝卜白菜一样，只剩下价格这个简单的
存在争执了。
所以从一开始招标，中国的
数制药企业立刻感到日子不好过。因为缺乏真正的创新能力，中国制药企业产品的同质化非常严重，在供过于求的买方市场中，多数生产企业是跟着医院的指挥棒“表演”的。
其实招标未必是解决药价虚高的惟一良策。首先，我们来看看药价是怎么“虚高”起来的。在计划经济时期，医药费用由国家报销，药厂生产的药品经商业公司调拨到医院，医院依靠国家拨款，国家控制了药品价格并分配各环节利润，这样肯定不会存在药价的“虚高”。到了社会主义市场经济初期，医药费国家不报销了，国家对医院的补贴也大幅减少了，生产企业和流通企业开始自负盈亏。由于对医院的财政补贴取消或减少，国家允许医院“以药养医”。这样一来，在医学的“神秘外衣”下，一些医院成了“最霸道”的药商。由于要养活整个产业链条上各个环节的人，于是出现了一种奇怪的现象：“同样的质量，越贵的药越好卖，因为各个环节都可以从中获得更大的利润。”这里当然不包括消费者。
于是，药价就“虚高”起来了。
近年来，国家对政府定价的药品进行了多轮药品降价，其降价幅度和广度都让企业叫苦不迭。但老百姓仍然叫着看不起病，于是国家在非营利性医疗机构中推行集中采购，推行公开招标，希望能够让制药企业自己在竞标中把药品价格全面、尽快地降下来。
但这难度很大，因为中国医药整个产业链各个环节的效率还不够高，创造的价值还不够大。在招标政策还不够完善的情况下，医药产业各个环节为了生存和发展，用推出异型规格药品等手段来维系企业的利润，这也造成了药品价格“虚高”。
看到招标中存在问题的症结后，国家陆续推出了差比价和按照剂型招标的办法来继续推进降价工程。深圳的试验已经显示出新政策确实有效。但一味的靠政策来直接、硬性地降低药品价格并不是长久之计，在降低药品政府定价和通过公开招标获得降价的同时，提高整个医药产业的效率和实力同样重要。要减少药价中的非必要成本，可以通过推动“三医改革”（医院、医保、医药流通三项改革）逐步形成医院服务质量提高、成本降低、药品流通中间环节费用大幅下降、生产企业规模和创新能力大幅提升，同时医疗保险机制大为完善的产业良性格局来实现。其实，只要药品质量、功效好，产业各个环节的效率高，药品价格也就会自然回归到价值本身。
中介，与招标同行
中介是招标离不开的角色，药品招标中介也是与药品招标同时出现的新生事物。
２０００年７月１日，国家药品监督管理局、卫生部联合印发《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》后，海虹公司就以中国第一家药品招标中介公司的面孔出现在人们的视野中。
在近几年全国范围的各次招标活动中，海虹公司都扮演了重要的角色。海虹的医药电子商务板块包括医药招投标网络和药监系统的电子政务网络。从１９９６年开始，海虹在不断总结和借鉴发达国家医药电子商务成功经验的基础上，对中国药品流通体制现状、改革和发展趋势进行了长期的调研和分析，在此基础上，组织国内医药卫生界专家，研究开发出具有中国特色的“海虹医药电子商务解决方案２．０系统”（ＳｅａＲａｉｎｂｏｗ Ｍｅｄｉｃａｌ Ｅ－ｃｏｍｍｅｒｃｅ Ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ，简称２．０系统），成功地实现了传统药品流通方式同现代信息网络技术的融合。
截止到２００２年４月，海虹控股就已在北京、天津、重庆、山东、河南、河北、辽宁、吉林、广东、海南、陕西、云南、上海、江苏等省市建立了２７家省级地方交易中心，为整个医药卫生行业提供了随处可用的药品电子商务信息网络资源。到当时为止，海虹医药电子商务交易中心已经累计接受１５００多家医疗机构的委托，承办药品集中招标采购项目７１个批次，总成交额超过８０亿元人民币。
参与投标的制药企业对中介一直颇有微词，因为根据国家规定，一般商品招标采购的代理服务费都是“谁委托谁付费”的，可惟独药品集中招标采购的代理服务费是“招标者委托，中标者付费”。在
动辄数亿元金额的药品招标中，中介代理服务费高达数百万元，中介费成了中介公司最可观的收入来源，这引起了广大投标企业的不满，因为他们必须在药品价格中添加中介费这一部分成本。
在很多投标企业看来：中标者付费是否合理值得讨论。既然招标是为了减少中间环节，纠正不正之风，消除药品价格“虚高”现象，就该大力推进药品流通改革。现在看来，通过药品集中采购招标不但没有减少中间环节，相反，还增加了招标代理机构这个新的“中间环节”，而且招标代理服务费收费不合理，冲击了医药行业本来已非常脆弱的盈利能力。
药品的特殊性对其采购招标中介也提出了特殊的要求。除了要有专业的药学知识人员之外，现代化的电子信息招标平台成为许多招标中介代理必备的手段。由于要参与投标，供应商就必须使用信息化的平台，对供应商的信息化也提出了一定要求。一位招标经理认为：“不管招标好不好，至少在促进中国医药产业电子商务的进程中起到了一定的推动作用。”
记者观察版
医药经济报2005年 第65期
发布日期：2005-7-15
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