倾听代表呼声认真履行职责——“完善食品安全监管体制，依法加强食品安全监管”全国人大重点处理建议办理工作综述

　　
　　“完善食品安全监管体制，依法加强食品安全监管”全国人大重点处理建议办理工作日前结束。在此期间，国家食品药品监督管理局食品安全监察司会同中央编办、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、国务院法制办等部门的相关司室和全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室、全国人大常委会办公厅联络局有关负责同志赴人大代表比较集中省召开重点处理建议听取代表意见座谈会，对需要见面沟通的代表分别安排重点处理建议专题工作组有关人员登门拜访。国家食品药品监督管理局副局长刘怡、惠鲁生也分别前往山东省烟台市，贵州省贵阳、遵义市调研，召开座谈会，整办理工作历时近半年，行程万余里，目的就是为了确保人民群众饮食安全。
　　代表们普遍对整个办理工作国家食品药品监管局重视人大代表建议的做法给予了高度评价，一致认为，国家食品药品监督管理局邀请代表共同调研改进食品安全工作的做法非常好，不仅体现了对人大代表的尊重，也充分体现了重点处理建议办理部门实事求是、注重调查研究的良好工作作风，给全国人大办公厅交了份完美的答卷。 ——编者按
　　根据国家食品药品监督管理局《关于办理全国人大常委会办公厅“完善食品安全监管体制，依法加强食品安全监管”重点处理建议的工作方案》的要求，全国人大重点处理建议的办理工作研究部署、听取代表意见、组织专项调研及研究回复四个阶段。重点处理建议办理工作已经全部结束。
　　▲周密部署，有效推进“重点建议”的办理工作
　　为加强对重点处理建议办理工作的领导，国家食品药品监督管理局成立了以局长邵明立为组长，副局长刘怡、惠鲁生为副组长的重点处理建议办理工作领导小组。国家食品药品监管局食品安全监察司抽调专门力量成立了重点处理建议办理专题工作组，承担起“重点建议”办理的组织、协调和答复工作。
　　专题工作组起草拟定了《关于办理全国人大常委会办公厅“完善食品安全监管体制，依法加强食品安全监管”重点处理建议的工作方案》。国家食品药品监督管理局食品安全监察司会同中央编办、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、国务院法制办等部门的相关司室和全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室、全国人大常委会办公厅联络局有关负责同志赴人大代表比较集中的广东、江西、湖南、四川4个省召开重点处理建议听取代表意见座谈会；对需要见面沟通的单个代表分别安排重点处理建议专题工作组有关人员专程赴山东、安徽、浙江等8个省市登门拜访；考虑到香港及澳门代表的特殊情况，专题工作组还委派有关人员专程赴深圳和珠海当面听取了香港人大代表和澳门代表团代表的意见。
　　2007年7月24～26日，国家食品药品监督管理局副局长刘怡陪同部分全国人大重点处理建议的领衔代表赴山东省烟台市，就全国人大重点处理建议“完善食品安全监管体制，依法加强食品安全监管”进行专题调研。7月30日~8月2日，国家食品药品监督管理局副局长惠鲁生陪同部分全国人大重点处理建议的领衔代表赴四川、贵州两省，就全国人大重点处理建议进行专题调研。
　　▲切实履行职责，纷纷建言献策
　　在整个听取意见阶段，专题组成员分赴12个省市，与86名全国人大代表进行了面对面的交流，占国家局主办的21件重点处理建议代表总数的77%。在调研期间，针对目前我国食品安全监管体制存在的主要问题，全国人大代表、重庆市黔江区政府巡视员杨晓碧认为，多头监管无法形成合力仍是食品安全的一大硬伤。她说，农业部门只负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品加工环节的监管以及食品的准入，工商部门负责食品流通过程中的监管等等。种监管体制看似部门人员都很多，但是由于体制不畅，部门之间缺乏有机的协调和联动，管理层次多，管理成本高，效率还相当低。全国人大代表、乐山市金口河区副区长张宁则认为，我国的食品安全监管行政机构设置不尽合理，职责不够明确。国务院明确了食品药品监管局承担着牵头组织协调食品安全工作的重任，但是由于食品药品监督管理局在日常的食品安全综合监管工作中缺乏强有力的法律支持，所以综合管理的难度较大。法律授权了农业、质监、工商、卫生、商务、出入境检验检疫等多个部门具有执法权，但由于部门间的职能交叉、重复执法、重复抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出，部门之间形不成合力，监管责任难以落到实处。
　　食品安全问题线长面广，涉及到社会的很多层面，与食品安全相关的法律不完善、标准滞后、检测资源分散、信息发布不规范有关。全国人大代表、山东省临沂市经济开发区副主任尹焰建议国家尽快制定《食品安全法》，明确要求食品行业负有提供不危害健康食品的责任。同时，以《食品安全法》为龙头，完善其他具体法律相配套的多层次法律体系，在不同方面进行明确的规定，为食品安全制定具体的标准及监管程序，加快与国际标准接轨的步伐。全国人大代表，中冶集团长沙冶金设计研究总院高级工程师朱雪琴认为，2006年，“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”、“福寿螺事件”等一系列食品安全事件频频发生，主要还是因为“从农田到餐桌”的各个链条和环节的食品生产、加工、贮藏、销售等缺乏专门的系统性立法。《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》等现有的法律均是对食品生产经营的某个环节或某类产品的专门规制，缺乏协调性和统一性。另外，现行相关法律的有关规定严重落后于国际标准和现实需要，为食品安全事件的发生埋下了隐患。例如《食品卫生法》中仅对104种农药在粮食、水果等45种食品中的残留量作出了规定，含291个指标，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准；同时，该法也缺乏对为假冒伪劣食品制造者、销售者提供原材料等违法行为的相关罚责。
　　全国人大代表、湖南省永州市人民政府副市长戴菊芳感慨地说，她从事食品卫生监督工作20余年，对食品安全监管工作有着深刻的理解。在过去的10余年间，《食品卫生法》在确保百姓饮食安全方面发挥了重要的作用。但随着时代的进步，现有的食品安全法律法规在很多方面已经不再适应社会发展的需要，不但旧有的法律法规对体系内的其他法律法规、规范性文件的指导作用在减弱，而且现有的食品安全法律法规还存有互相矛盾的内容，导致食品安全监管部门多头执法、重复执法，为食品安全执法带来很大困难。现行的食品安全法律法规对制售假劣食品行为的惩罚力度较轻，也是造成我国食品安全问题的一条主要原因。《食品卫生法》对违法处罚最高额度仅为5万元，这不足以有效打击违法行为，更不能震慑不法分子。同时，现行法律中没有明确食品生产经营者是食品安全的第一责任人，尚未明确提出一旦发生食品安全事故要追究第一责任人的责任，难以对违法者形成震慑作用。要知道仅仅依靠食品生产经营者的自律，使其生产出合格食品的设想是非常冒险的。
　　尹焰、戴菊芳、朱雪琴代表纷纷建议国家尽快制定《食品安全法》。对食品从生产、加工、贮藏到销售等各个链条和环节的生产经营行为和相应社会关系进行专门系统性立法。在现行多部门、分环节监管的基础上，将部分诸如食品安全政策、法规的制定，食品安全风险评估及其综合分析，缺陷食品召回等涉及宏观的职责统一赋予一个国家级专门机构行使，同时保留各部门原有的具体执法权，但须在法律上明确各具体环节上监管部门具体的监管职权，避免职权重叠和冲突。
　　食品安全归根结底是质量问题，其核心是标准化的建设与实施。目前我国的食品安全标准化程度还很低，一方面是标准本身的质量较低，另一方面是有的标准并没有严格执行，这也反映出我国的法治环境和法制环节的缺陷。全国人大代表，湖南省永州市人大常委会原主任谢朝月说，我国的食品标准是由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级构成。尽管也制定了包括各类食品产品标准，但从不断暴露的食品安全案例来看，不少标准不能够适应现代生活发展的需求，标准“执行难”的问题还严重存在。
　　说起食品安全检测，全国人大代表，广东省台山市人民医院医生黄洁贞认为，多方面原因导致我国的食品安全检测状况还不尽如人意。其问题主要集中在以下几个方面：一是检测体系建设不健全，检测资源分散，没有统一的权威检测机构；二是检测机制不完善，多头抽检或检测盲区仍然存在，监督和检测两者仍有分离的现象；三是检测标准不统一，检测资源和检测结果不能共享。四是检测覆盖面不广，针对性不强。
　　为加强食品安全检测工作，黄洁贞建议建立一个以检测中心为主体，市场抽检和源头自检为基础的食品安全检测体系。一是由政府统筹建立一个综合性的检测中心；二是加强日常监督，实现从农田到餐桌的食品安全检测全方位覆盖；三是发展社会检测资源，鼓励民众参与食品安全监管；四是加强检测的辐射效果。
　　要建立权威高效的食品安全监测体系，全国人大代表、广东省开平市水口镇红花村委会党支部书记谭国荣认为，首先要整合现有检验检测机构。在充分利用现有各部门及各地方已经建立的检测网络、发挥各自优势的基础上，通过条块结合的方式实现中央机构与地方机构之间的有效配合。其次要加强检验检测机构的能力建设。跟踪国际食品检验检测技术发展，加强先进食品检验检测技术方法的研究。重点开发食品安全监控中急需的有关限量标准中对应的农药、兽药、重要有机污染物等快速检测技术和相关设备，并拥有部分自主知识产权。第三是加强企业食品安全的自我检验检测，也就是要充分发挥食品从业者自主检验检测的积极性，这对保证食品安全具有至关重要的作用，是食品行业检验检测体系的基础力量。第四是对食品供应链进行全程监控。建立和完善食品污染物监测网络，对化学和生物污染物进行连续主动监测，有效地收集有关食品污染信息。
　　在此次调研期间，有的代表还提出，在食品安全保障体系建设中，教育宣传体系的作用不能小觑。宣传教育工作是营造全社会食品安全氛围的基础，应当突出主题、注重实效，以提高人民群众对食品安全的关注程度和认识水平。全国人大代表、四川省乐山市三八商场董事长陈志坤认为，教育宣传体系首先应当建立食品安全教育机构；其次要通过各种方式开展食品法制宣传和安全教育；第三要对公众进行食品科普教育，要注重宣传食品安全的科学常识。
　　还有代表认为，目前新闻媒体对食品安全的宣传和监督不是太多，而是太少了，是监督还不够广泛，力度不够大。十届全国人大代表、广东省作家协会专职副主席吕雷表示，有些媒体为寻找新闻卖点，哗众取宠，进行不客观的报道，混淆视听。这从另一个侧面也说明我们各级人大、政府不善于利用媒体，不会通过引导来让媒体“为我所用”。
　　对此吕雷代表建议食品药品监管部门一定要建立权威的新闻发言人制度，在第一时间发布最权威的信息，以提高老百姓的知情权，这样可以起到平衡人心和平衡大局的作用。就像“非典”一样，当时广东人心惶惶，结果钟南山院士出来发表了“‘非典’并不可怕……”的言论，广东的物价一下就降了下来，所以我们要学会用最权威的专家来反映最权威的事情！
　　还有的代表在思考我国的农业税都废除了，农民的收入也增加了，为什么农产品还存在那么多的问题。全国人大代表、广州市广百股份有限公司副总经理谭燕红经过调查发现，用被污染的水浇灌出来的粮食肯定不合格，同时还导致农作物抗病虫害的能力降低，田间病虫害发生率增加，你说农民能不猛打农药上化肥吗？否则就颗粒无收了。
　　谭燕红认为，食品安全监管部门要定期发布食品安全预警，要告知农民哪块土地被污染了，那块土地污染到什么程度应该怎样去处理。对于污染严重的土地和水源，建议他们不要再在该土地上种植粮食蔬菜。另一方面，各级政府要严查污染源，对造成水体土壤污染的企业不但要向农民赔偿损失，而且还要承担起修复水体土壤污染的责任，否则农民生产出来的农作物永远不合格，食品安全的源头永远不安全！
　　▲认真总结，做好建议的回复工作
　　代表们普遍对国家食品药品监管局重视人大代表建议的做法给予了高度评价，对专题工作组前一阶段的办理工作情况给予了充分肯定，对办理同志的诚恳态度表示满意。代表们认为，国家食品药品监督管理局深入听取代表意见、邀请代表共同调研改进食品安全工作的做法非常好，不仅体现了对人大代表的尊重，对重点处理建议办理工作的重视，也充分体现了重点处理建议办理部门实事求是、注重调查研究的良好工作作风，这种做法让代表们很受鼓舞。
　　国家食品药品监管局在办理重点处理建议过程中，认真落实全国人大常委会领导提出的“全国人大常委会办公厅要将代表建议百分之百地分门别类交给承办单位，承办单位要百分之百地将代表建议落实到责任部门，责任部门要对代表建议百分之百地经过调查研究后办理，承办单位要将办理结果百分之百地答复代表”的要求，同时还实现了对提出建议的领衔代表电话沟通率达到百分之百；对需要见面的代表见面率达到百分之百；对答复意见的事前沟通率达到百分之百；对答复意见的主要领导审阅把关率达到百分之百；对21件主办件答复意见的满意率达到百分之百。即重点处理建议办理工作实现了八个百分之百。中央编办、农业部、质检总局和国务院法制办的主办件答复工作也得到代表们的充分肯定。
　　图1：2007年7月24日，全国人大重点处理建议办理调研组参观山东龙大集团的食品检测中心。
　　图2：2007年7月31日，全国人大代表、安徽省亳州市人大常委会副主任徐景龙检查贵州省贵阳市乌当区圣地庄园（饭店）的后厨，并提出自己的意见。
　　图3：为全国人大代表、广东省作家协会副主席吕雷查看烟台市龙旺庄好泊村维客迷你超市食品的安全情况。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中国医药报记者　付子昂