八机构对新医改的共识与分歧：统一还是分权

　　关注医改

　　八家机构提交新医改方案

　　2006年末，国家医药卫生体制改革部际协调小组成立。2007年上半年，七家国内外机构，即北京大学、复旦大学、北京师范大学、国务院发展研究中心、世界银行、世界卫生组织和麦肯锡公司受邀向该小组各自递交了一份改革建议书，对中国医药卫生体制的改革提出指导原则和制度设计框架。5月底，国家医药卫生体制改革部际协调小组召开了一次大规模的国际研讨会，邀请七家机构展示其方案并且进行研讨。中国人民大学主动提交了另一份改革方案，作为第八家机构参加了一研讨会。

　　八家机构根据国家医药卫生体制改革部际协调小组所设定的框架，均就医疗保障、公共财政与卫生筹资、医疗服务、医疗卫生的监管和药品生产与流通这五制度领域的改革，提出了各自的建议。

　　全民医保

　　两种迥然不同的路径

　　八家机构均把全民医疗保障（简称“全民医保”）的实现，视为新医改的重点之一，而北京师范大学加强调这是新医改的突破口。

　　八家机构提出了两种迥然不同的全民医保之路：其一，政府通过补助公立医疗机构，直接以低价格为全体公民提供医疗服务。其二，通过社会保险或税收筹资建立覆盖全民的公共医疗保障制度，实行政府（或社会保险机构）购买医疗服务。其中，北京大学、国务院发展研究中心和世界银行主要倾向于前者，而其余五家机构大体上赞成后者。此外，八家机构均赞成对一些发病率低、但费用奇高的疾病治疗，采用商业性医疗保险来筹资，来为高收入人群提供服务更加全面而精良的医疗保障。八家机构也都赞成政府财政出资建立公共医疗救助制度，来帮助贫困人群提高医疗服务的可及性。

　　北京大学主张建立“基本医疗卫生制度”，国务院发展研究中心主张建立“国家基本卫生保健制度”。标签不一，但实质都一样，即由政府一般税收筹资，为所有国民提供大体上免费的“基本卫生保健”。“基本卫生保健”两部分：公共卫生服务和基本医疗服务。具体而言，中央政府设定全国统一的“基本卫生保健服务包”，地方政府根据当地的经济发展水平在此基础上设定各自加强版的“基本卫生保健服务包”，由政府指定的医疗卫生服务机构向民众大体上免费提供，即公共卫生服务全额免费，而基本医疗服务设定20%～30%的自付比。在国务院发展研究中心的建议中，政府指定的基本卫生保健提供者是指公立的城乡社区医疗卫生服务机构，即城镇社区卫生服务机构、乡镇卫生院和公立村卫生室。至于民营的、面向社区的医疗服务提供者，例如诊所、卫生室甚至社区医院等等，必须实行程度不等的国有化（或公有化），才能拥有提供基本卫生保健服务的资格。相反，北京大学提出，基本医疗卫生服务可以向非公立医疗机构开放；但无论如何，在这一领域，公立社区医疗卫生服务机构还是占主导地位甚至垄断地位，其大部分运行经费，当然来自政府财政拨款。

　　世界银行建议中国在20年后建立一个“国民健康服务体系”，即公立医疗卫生机构为全体民众提供自付比不超过20%的医疗卫生服务，而这些机构的运行经费来自政府拨款。

　　这三家机构并没有排斥社会医疗保险的作用。北京大学和国务院发展研究中心主张，非基本医疗服务，亦即俗称的“大病诊疗”，需要通过社会保险来筹资。世界银行主张，在未来的20年内，中国现行的社会医疗保险制度依然需要保留，但必须通过不断提高政府对民众参保的补贴水平，渐进地向国民健康服务体系过渡。

　　另外五家机构都主张建立多层次、多水平的全民医疗保险制度。

　　力主以社会保险制度为主体建立全民公共医疗保障体系的五家机构，在改革的细节上，说法不一。

　　第一个问题是医疗保障体系的统一性和多样性。由于不同人群的经济能力差异很大，用统一的制度实行全民覆盖，缺乏可操作性。因此，在未来较长时间内，我国医疗保险制度必然还是“多层次、多水平” 的，即政府为具有不同社会经济身份的人群建立不同的公共医疗保险制度。北京师范大学的方案特别指出，按照身份划分来建立不同的公共医疗保险板块必须是过渡性的，应该在不久的将来允许参保人根据自身的经济能力和健康价值观，自己来选择参加哪种公共医疗保险制度。

　　第二个问题是公共医疗保险的强制性。五家机构均认为公共医疗保险制度最终应该是强制性的，但是究竟如何从自愿性向强制性过渡，办法不一。麦肯锡公司提出国家就所有公立医疗保险设定一个“基础待遇”部分，就此强制所有国民参保。北京师范大学认为，首要的问题是在提高现有公立医疗保险筹资水平的基础上提高给付水平，从而提高自愿性公立医疗保险的吸引力，拓展覆盖面；一旦覆盖面拓展到80%以上，实施强制性参保的基础就夯实了。

　　第三个问题是医疗保险的流动性。这一点对于流动劳动人口（特别是所谓的“农民工”）比重居高不下的中国来说尤其是具有特殊的意义。麦肯锡力主在所有公立医疗保险中设定全国统一的“基础待遇”部分，参保者无论在哪里参保，均可以在异地无条件享受这一部分的待遇。北京师范大学主张公立医疗保险打破户籍限制，所有居民就地参保，就地享受相应的医疗保险待遇。然而，在现实中，以居住地为基础的参保会遭遇财政体制的限制，因此各地政府（尤其是外来人口比重较大地区的政府）只愿意基于本地户籍人口提供参保补贴。

　　第四个问题，也是最为核心的问题，在于公立医疗保险机构的治理结构。

　　公立医疗保险负责医疗筹资和医疗服务的购买，但是如果医保机构工作不力，不能很好地代表参保者的利益，那么这一模式的运作就会出现大问题。对此，北京师范大学简要提出了两点中长期内才能实现的建议：其一，逐渐将所有公立医疗保险机构整合，并且使之向各地政府甚至人大常委会直接负责，而不是隶属于不同的部门。其二，推进公立医疗保险与民营医疗保险的合作伙伴关系，促进医疗保险机构之间的竞争。

　　公共财政

　　“补供方”与“补需方”

　　共识之一： 中国卫生总费用中公共支出的比重，不仅低于发达国家，而且也低于同等水平的发展中国家。八家机构均以突出这一事实的方式呼吁政府设法增加对医疗卫生事业公共支出的比重。

　　共识之二：新增医疗卫生公共支出主要应该用于加强公共卫生服务体系和医疗保障体系。

　　共识之三：所谓的“医疗卫生的公共支出”，并不仅仅是指政府一般预算中的支出，也应该包括社会保险支出。

　　八家机构的分歧在于医疗卫生的公共支出，尤其是新增部分，究竟以何种方式支出，即所谓“补供方”与“补需方”之争。补供方的思路，即政府通过财政预算向公立医疗卫生服务机构拨款，通过自上而下的绩效考核来敦促其为民众提供相应的医疗卫生服务。补需方的思路，是政府提供补贴，吸引普通门诊并支持贫困人群参加医疗保险，然后由医保机构向医疗服务机构购买相应的服务。北京大学和国务院发展研究中心倾向于补供方的思路，而其他六家机构倾向于补需方的思路。

　　八家机构中没有一家机构把“补供方”与“补需方”视为非此即彼的关系。倾向于“补供方”的北京大学和国务院发展研究中心只是把“补需方”定位在“非基本”医疗领域。其他六家在重视“补需方”思路的同时也指出，对于农村地区、边远地区以及某些城市的某些地区，服务需求者和政府购买者均没有更多的选择余地，因此政府依然要出资新建公立服务机构或强化现有公立服务机构的能力。中国人民大学强调其方案超越了补供方与补需方之争，提出了政府支出兼顾需方和供方的原则。

　　医疗卫生新增公共支出的规模究竟有多大？这其中由政府预算支出的部分究竟有多大？这是关涉到各家机构所提议的新医改方案是否具有发展可持续性的大问题。对此，国务院发展研究中心所坚持的补供方思路，一开始提出需要新增预算支出2690亿元，后来改口说1500～2000亿元就足够了，这其中的弹性，主要缘于民众可以大体上免费享受的“基本卫生保健服务包”可大可小。北京师范大学研究组测算的结果是，政府预算对民众参加公立医疗保险的补助，基本上在1000亿元。根据北京师范大学的建议，新增财政卫生支出通过这一笔“补需方”的支出，可以有效地促进现有公立医疗保险实现城乡居民的普遍覆盖，促使公立医疗保险筹集到更多的医疗费用，基本上可以覆盖参保者的大部分基本医疗费用支出。

　　偿付机制

　　行政拨款还是购买服务

　　医疗费用的支付方式多种多样，其不同的组合对于医疗服务机构的行为具有不同的影响。

　　麦肯锡提出，合理的偿付机制应该让医疗机构承担适度的财务风险，如果不承担财务风险，那么医疗机构就不会有控制成本的动力，造成医疗费用高涨；如果医疗机构承担的财务风险过大，就会向转嫁风险，损害患者利益。设计合理的偿付机制应该在这两个方面进行权衡。

　　在医疗费用支付这一方面，亦存在着两种思路。

　　第是通过行政化的体制向公立医疗服务机构拨款，然后通过自上而下的方式对公立医疗机构的绩效进行评估、考核，并且根据评估考核的结果调整拨款的数量和结构。在此基础上，公立医疗服务机构的业务范围受到严格的限制，主要限于为绝数国民所能负担的基本医疗服务。北京大学和国务院发展研究中心倾向于这一思路，但是北京大学对于公立医疗机构业务范围的政府管制方面持相对宽松的立场。

　　第二种是公共医疗保障机构通过多种付费方式的组合购买医疗服务，而所有符合市场进入资质的医疗服务提供者，无论是公立机构还是民营机构，无论是营利性还是非营利性机构，均可以竞争来自公共医疗保障机构的服务合同。除北京大学和国务院发展研究中心之外，其他六家机构都倾向于这一思路。

　　就服务购买中的具体支付方式而言，所有涉及这一问题的机构都认为，按服务收费（或按项目收费）的主导性至少应该减弱，而以多元付费方式的组合应该取代按服务收费。北京师范大学建议公立医疗保险首先实行开放式守门人制度，即允许参保者在所有拥有普通门诊服务资格的提供者当中自主选择首诊机构，并且可以在一定期限内更换；之后，医保机构根据定点门诊机构所吸引的参保者人头数，依照多因素加权的方式支付固定的人头费。值得注意的是，北京师范大学所主张的“开放式守门人”制度，并不等于其他一些机构提及的、目前正由卫生行政部门推动的“社区首诊制”。差别在于，“社区首诊制”将居民的首诊限定在特定的社区卫生服务机构，尤其是公立的机构，而限制其他公立基层医院、民营医疗机构以及大医院的门诊部扮演守门人的角色，也限制了居民对守门人的选择权，从而形成了一种相对垄断的格局；而“开放式守门人”制度则鼓励竞争，并且为居民在守门人的选择上提供了更大的空间。

　　医疗服务

　　究竟应当怎么改

　　这个问题是八家机构建议的重点之一。就建议的内容而言，医疗卫生服务体系的改革分为两个方面，其一是结构布局或资源配置的问题，其二是服务提供者的组织模式问题。

　　对第一个问题，八家机构的共识之一是促进公共医疗卫生资源的再配置，对原来医疗卫生资源能力比较弱的农村地区、边远地区、城镇社区或基层加强政府投入。中国人民大学在论及公立医疗机构向民营转制时，提出了“巩固两头，放活中间”的原则，意味着公共卫生资源应该向基层医疗机构和区域内最有实力的医疗机构（也就是大医院）同时倾斜。此外，北京大学、国务院发展研究中心和复旦大学还高度强调了政府的卫生事业发展规划在引导甚至指挥资源配置上的作用。

　　实质性的分歧，出现在关于第二个问题的不同解答上。一种解答是服务提供者的行政化，另一种是服务提供者的市场化。北京大学和国务院发展研究中心基本上持第一种立场，认为至少在基本卫生保健领域中，必须坚持公立机构的主导性以及公立机构管理体系的行政化。在财务上，卫生行政部门对公立医疗机构实行“收支两条线” 管理；在医疗器械和药品上，卫生行政部门实行统一招标采购；在人事上，卫生行政部门负责任命或选聘院长以及副院长；此外，医疗服务和药品的价格，由物价部门统一掌控。在这样的行政化体系中，公立医疗机构只不过是政府的一个预算单位，根本不具有独立法人的资格。

　　第二种立场的支持者包括北京师范大学、世界银行、世界卫生组织和麦肯锡公司。这些机构主张，在任何领域，只要竞争存在，均可以市场化，公立和民营医疗卫生机构均必须在同一个公平的环境中展开平等的竞争。北京师范大学强调，政府只有放开医疗服务的市场化和民营化，才有可能节省下来大量原本不得不直接投入公立机构的资源，才可能有余力实现公共卫生资源的再配置。

　　复旦大学和中国人民大学持某种中间立场。复旦大学认为在整个医疗服务领域中公立机构应该为主、民营机构为辅，明确提出，在社区卫生服务体系中实行“收支两条线”。中国人民大学则主张国家抓住基层医疗机构和区域内最有实力的医疗机构，而把处于中间地位的医疗机构转制成民营。

　　复旦大学和中国人民大学都主张实行公立医疗保险机构“预付制”。但“预付制”和“收支两条线”是两种相互冲突的运行机制。前者是市场化的机制，其目的是在信息不对称的情况下，通过服务购买方和服务提供方议价，确定医疗服务包的内容和价格，以此来给医疗机构附加成本约束机制，来减轻信息不对称引起的不良后果。而后者是行政化的机制，即行政主管部门通过控制医疗机构的经济命脉，试图消除医疗机构利用信息优势来获取垄断利润的动机。“预付制”与“收支两条线”的目标或许是一致的，即促使医疗机构改变供方诱导过度消费的行为，但是其结果可能大相径庭。如果实行了“收支两条线”，医疗机构很难有自主的成本约束机制，“预付制”也就没有意义了，医保机构不如干脆把预付款直接交给卫生行政部门更加省事。因此，这两个手段只能取其一，而不能同时使用。

　　公立医疗机构改革是医疗服务体系改革的重点，八家机构存在政府对公立医疗机构“收权”还是“放权”的争议。北京大学和国务院发展研究中心的方案强烈主张“收权”，即成立隶属卫生部门的医院管理机构，统筹管人、管事和管资产；实施全面、严格的财务控制（亦即实行“收支两条线”）。北京师范大学方案则明确主张“放权”，给予公立医疗机构相对独立的经营和决策权，包括独立的财务权和人事权，促使其走向法人化，建立完善的法人治理结构，即由政府、居民和医院职工代表等利益相关者组成的理事会，决定公立医疗机构的发展规划、投资安排、管理层的聘用和考核。依照北京师范大学的看法，唯此公立医疗服务体系才能真正走上“管办分离”的道路。

　　中国人民大学和复旦大学持某种中间立场，即一方面（直接或间接地）建议在社区卫生服务体系中实行行政化管理；另一方面主张在其他公立医疗机构中推行法人化，但政府在法人治理结构中占据主宰地位。

　　八家机构对于医疗服务领域中的民营化也看法不一。北京大学、国务院发展研究中心和复旦大学尽管不反对民营化，但是建议国家运用公共权力限定民间资本进入的范围，并且最终使之处在补充性的定位之上。中国人民大学希望政府开放民营非营利性资本的进入，但对此划定了“巩固两头，放活中间”的框框。只有北京师范大学、世界银行、世界卫生组织和麦肯锡公司对民营化的范围未加限制。在这些机构看来，民营医疗机构在医疗卫生领域中究竟如何定位，应该取决于公平环境下竞争的结果，而不是政府的行政安排。

　　管理体制 统一还是分权

　　八家方案都提出了一些有关医疗卫生行政管理体制与监管体制改革的建议。大多数方案认为，在“多头管理”下，政府不同部门的利益不能协调，是目前医疗卫生体制改革缺乏整体性的重要原因。对此，诸家方案都提出了重新调整和界定各政府部门责权的建议。其中，北京大学、国务院发展研究、复旦大学和世界卫生组织都提出了建立“大部制”的建议，即在国务院下设立比一般部门的行政级别高半级的国家健康委员会或国家卫生委员会，中国人民大学的方案则建议成立一个部际协调机构，制定医药产业政策，协调部门之间的政策。麦肯锡公司的方案建议在医改设计实施前期，设立临时性的全职专门机构，负责跨部门的协调，在一定时间内专门负责医改的推动。世界银行和北京师范大学对于行政管理体制的调整未加论述，它们似乎对于提议中的国家健康委员会或其他协调机构能否真正起到协调部门利益的作用有所怀疑。在它们看来，深入研究目前业已存在的协调机制为什么不起作用，或许更为切实。

　　对于医疗卫生监管体系的改革，北京大学、复旦大学、中国人民大学和麦肯锡公司都提到了信息披露的重要性，即通过信息披露机制，加强对监管部门的社会监督。北京大学和麦肯锡公司的方案都提出了经办管理和监督职能分离的建议；有所不同的是，麦肯锡的方案强调了在经办管理方面要引入市场机制。世界卫生组织提及了卫生立法机构与卫生监管机构（即执法机关）应该分开。复旦大学、中国人民大学和麦肯锡公司的方案都提出了发展社会中介组织和行业组织进行行业自律的建议。

　　很多机构主张卫生部应该对医疗卫生资源实行全行业管理。北京师范大学认为应把“管理”改为“监管”。一词之差实际上体现理念之差。人们一般会把管理理解为行政管理，即卫生行政部门成为（至少一部分）医疗机构的主管，拥有上下级关系；而监管则要求监管者处于独立的第三方位置，与被监管者没有利害冲突。

　　北京师范大学明确指出，监管体系改革中最为关键的问题是，监管者必须处在独立第三方的位置。医保机构作为付费者，对于医疗卫生服务机构的行为，拥有很大的控制力，但是医保机构的控制不是监管。同时，监管者与行政管理者的角色也大不相同。行政管理乃是在同一个行政体系内部上级对下级所管辖事务的干预，而监管者与被监管者则没有行政上下级的关系。

　　监管者要同付费者分开，监管者也要同行政管理者分开。因此，医药卫生监管体制的改革，首要问题是监管机构的重建，而不是众多关于监管手段的具体建议。医疗卫生服务领域管办分离的改革，尤其是公立医疗机构的法人化，可以为监管机构的重建铺平道路。卫生行政部门应该从医疗机构的主管者或者主办者，转型成为医疗卫生全行业的监管者。

　　麦肯锡的方案也提出，政府制定政策、监管、服务提供这三项职能应该分开。

　　北京师范大学主张，具体的监管机构可以是公立组织，也可以是民间组织（例如协会）。在目前民间协会组织发展不力的大格局下，政府行政部门扮演主要的监管角色依然必要；但长远来看，监管应该成为一种独立的公共服务。推进政事分开，让监管机构成为独立的公立法人而与行政部门脱钩，同时政府将一部分监管责任从行政部门转移到协会组织上来，应该成为改革的方向。

　　药品制度 政策工具大相径庭

　　除了世界银行之外，药品制度的改革是诸家方案建议的重点之一。关于医药产业发展政策，诸家方案都强调政府鼓励创新，引导行业整合，提高行业效率，但是实现这些目标的政策工具却大相径庭。

　　北京大学、复旦大学、中国人民大学的方案更强调政府对医药市场的管制甚至施加行政命令与控制，例如对生产、流通、使用各环节实施严格的审批、检查、全程监控等等，并且提高市场准入门槛。麦肯锡公司的方案更强调政府保护知识产权，帮助企业提高效率，改善产品质量，鼓励创新。四个方案都主张政府对药品研发实行优惠政策，甚至提供资助。北京大学和中国人民大学的方案中还提出了政府对中医药产业的保护政策。

　　关于药品流通和价格管制政策，北京大学、中国人民大学和复旦大学的方案提出了加强药品招标采购制度。复旦大学和中国人民大学的方案明确建议加强政府药品定价的能力。这几家机构异口同声地指责药品生产流通领域的违法违规行为，认为这些行为损害了政府政策的执行力。但是并没有仔细分析为什么国家制定的如此良好的政策和制度总是遭遇人们的不合作行为甚至违背，而且对此国家居然束手无策。近几年来，连续二十多次药品降价政策几乎都没有见效，药品集中招标采购也没有达到其预期的政策效果，这只能说明了政府价格管制和招标采购政策的失败，而不应归咎于药商的奸诈和医生的黑心。仅仅把问题归结为所谓的“违规行为”，并没有对其背后的制度性因素进行深入的分析，不利于寻求真正有效的解决办法。

　　大多数机构都提到了“以药养医”的问题。复旦大学和中国人民大学的方案更是强烈建议政府解决医疗机构的“以药养医”问题，主张通过对医疗机构严格的财务管理，切断“医”和“药”的联系，实行药品零差价。北京大学和国务院发展研究中心也支持这一思路。然而，问题在于，“以药养医”现象的存在仅仅是财务管理的问题吗？如果政府不对医疗服务的价格实施严格的低价管制措施，医疗专业人员有什么必要热衷于变成“专业卖药者”呢？如果一方面主张政府对医疗服务的价格实施低价运行政策，另一方面又不准许他们卖药，那么唯一的解决之路就是政府向医疗机构大量拨款，把所有医护人员都养起来，这是不是最终的解决方案呢？

　　北京大学、复旦大学、中国人民大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织的方案都提出了建立国家基本药品制度，以保障基本药品的供应。在某种意义上，这是对“以药养医”问题的一个部分解决方案，即仅仅针对一部分药品，也就是所谓的“基本药品”，取消“以药养医”。对于这一制度的基本运行模式，北京大学、国务院发展研究中心和复旦大学的方案非常强硬，主张实行统购统销，即定点生产、统一购买、统一配送；中国人民大学的方案比较温和，主张“政府指导和督促厂家生产短缺药品”；而世界卫生组织只是强调政府应该整合公共医疗保障计划的药品报销目录、制定差别报销政策引导参保者多使用基本药物、制定标准诊疗和用药指南引导医疗机构提供基本药物，当然最后建议也将不可避免地面对医疗机构有可能将指南当废纸的问题。

　　由此可见，即便在“国家基本药物制度”的旗号下，也大约有着两条不同的道路可走。北京大学、复旦大学、中国人民大学和国务院发展研究中心明确主张回顾计划体制下的统购统销模式，而世界卫生组织的态度尽管不明朗，但其关于国家基本药物制度的设想绝不包含统购统销的内容则毫无疑问。

　　在八家机构中，只有北京师范大学的方案独树一帜，不仅倾向于市场化的药品制度，而且把药品制度改革置于医药卫生制度改革的整体框架中加以考虑。在北京师范大学看来，只要医疗保障体系走向全民覆盖并且真正行使好医药卫生购买者的角色，只要医疗卫生服务体系走向了有管理的市场化，只要医药卫生监管体系有效地运行，那么药品生产和销售的市场化就能走向正常有序的发展，医疗卫生事业和药品生产流通产业就能实现同步协调的发展，药品生产、流通和使用环节中出现的种种弊病自然会逐步缓解并且不治自愈。在满足了上述条件的制度环境中，医疗机构自然会高度重视用药方案的性价比，医保机构也自然会重视可报销药品的性价比，因此双方自然会在市场的压力下发展出多元化的药品集团购买模式。同样，医疗机构会根据自身的运营情况以及患者的需求，自主决定是否需要保留门诊药药房。如此一来，医药分家便可以水到渠成，不必由行政部门强力而为。

　　八家机构 形成五点共识

　　一、中国医疗卫生体制弊端重重，新一轮医疗卫生体制的改革势在必行。

　　二、中国的公共卫生投入严重不足，增加对医疗卫生事业的公共投入，是当务之急。

　　三、改革应坚持政府与市场相结合的原则。

　　四、未来中国的医疗卫生体制必须是公平和高效的，即以相对较低的费用实现前述的公平性目标。

　　五、推进医疗保障体系的全民覆盖应该成为近期内中国政府的施政重点。

　　八家机构分歧焦点：高度行政化还是有管理的市场化？

　　八家机构对于政府与市场这两种机制在未来医疗卫生体制中应该扮演的角色，持有不同的理解。在激烈的争论过程之中，有两种改革思路浮出水面。一种思路是将医疗卫生事业一分为二，即所谓的“基本卫生保健”（或者“基本医疗卫生”）领域与“非基本”的医疗卫生服务领域，主张国家至少对基本的部分实施全面的行政命令与控制，而让另一部分部分地走向市场化。另一种思路是主张在转变政府职能、强化政府监管的前提下在整个医疗卫生服务领域推行有管理的市场化。

　　尽管这两种思路都同时强调了医疗卫生事业中政府主导和市场机制的相结合，但是其理论依据和运行模式却大相径庭。

　　将政府的作用同市场的机制分离开来，形成一个独立于市场的行政化医疗服务板块，还是将政府的作用同市场机制结合起来，形成一个有管理的医疗卫生服务市场，这就是中国未来新一轮医疗卫生体制改革必将面对的两条道路。（本报有删节）