委托执法破解农村监管缺位难题
摘要： 1200余名药品监管工作人员，承担着8。5万家涉药单位的监管任务，平均每人要监管近70平方公里范围内的200余家涉药单位。加之重庆大城市带大农村的典型二元结构特点，其80％的区县中，每名药品监管人员监管的范围都超过200平方公里。更为突出的是该市人口总数的73％集中在农村，面临“喊一嗓......
1200余名药品监管工作人员，承担着8.24万平方公里范围内1.5万家涉药单位的监管任务，平均每人要监管近70平方公里范围内的200余家涉药单位。加之重庆大城市带大农村的典型二元结构特点，其80％的区县中，每名药品监管人员监管的范围都超过200平方公里。
为突出的是该市人口总数的73％集中在农村，面临“喊一嗓子听得见，双脚却要走半天”的巴蜀地貌特征，药品监管部门由于人员少、装备差、经费不足，致使农村药品监管力量薄弱，监管显得力不从心。
“药品监管机构设置止于区县一级，乡村和街道都没有相应的延伸，怎样才能做到监管覆盖100％的乡镇？
是一
长久困扰我们的难题。”4月24日，重庆市食品药品监管局局长夏永鹏接受采访时说，为了强化农村药品监管工作，2007年，重庆市局抓住重庆市开展改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的机遇，通过努力，力争重庆市人民政府办公厅出台了《关于改革乡镇药品安全执法监管工作的意见》（以下简称《意见》），建立起以乡镇人民政府为责任主体，覆盖全市1002个乡镇、11156个行政村的药品监管网络，实现了监管网络100％覆盖。
■破题：针对突出问题着眼乡镇监管
据夏永鹏介绍，从2003年起，该市大力推进农村药品监管网络建设，以聘用的方式，建立起拥有1661名协管员、7887名信息员的农村药品监管网络，覆盖了100％的乡镇和80％的行政村。
“但是，随着监管工作的不断深化，这种工作模式本身具有的先天不足很快就表现出来。具体表现在：一是监管网络中协管员和信息员的工作属于义务性质，很难建立起责任体系和责任追究体系。二是协管机制只是知情和报情的作用，不能采取有效手段当场制止制售假劣药品违法行为。三是“两员”培训、工作经费和个人待遇等缺乏财政保障渠道。因此，监管网络在很大程度上成了应景之作。”重庆市食品药品监管局合川区分局局长陈虞滨结合自己的工作实际说出了体会。
陈虞滨介绍，农村药品监管空隙多，游医药贩的违法行为难以得到有效打击。在重庆一些地方，从县区政府所在地开车到一个镇，一般需要3～5小时。交通状况好的，开车进村还要1小时，要是交通不方便，步行需要3小时左右。“这些地方，由于监管人员有限，监管触及次数也有限，药贩子可以每月进去送货一次。”
“即使接到举报，等我们赶到现场，药贩子早就无影无踪了，诊所也把证据销毁了。”陈虞滨说，在“两网”建设中，监督网络中的协管员主要是乡镇卫生院的负责人。但是，卫生院本身也是行政相对人，让其担任药品协管员，有既是运动员又是裁判员之嫌。
“因此，要改变农村药品监管力量薄弱问题，必须从体制上入手，将监管力量延伸到乡镇，把‘药品安全地方政府负总责’落到实处。”基于上述认识，重庆市食品药品监管局在充分调研的基础上多次向重庆市委、市政府建议，改革乡镇药品安全执法监管体制，进一步深化农村药品安全监管工作。
2006年10月27日，重庆市通过政府令的形式，出台了《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》（以下简称《决定》），明确规定，区县行政执法机关和市级行政执法机关在区县设置的具有独立执法权的分支机构可以在公共安全监管、市场秩序监管、人口资源环境监管等三个领域委托乡镇实施行政执法。其中，市场秩序监管主要指食品卫生、药品监管的执法职权。并以附件的形式对可以委托给乡镇政府的药品监督行政执法职权事项及权限进行明确，共涉及7个具体事项。
2007年2月5日，市政府办公厅出台《意见》进一步明确了乡镇药品安全监管职责，并要求，通过加强制度建设、建立目标考核体系、健全财政保障机制和强化组织领导等措施，建立起“责任主体明确、资源配置合理、监督机制配套”的农村药品安全监管体系，切实解决农村药品监管执法缺位等突出问题。
“按照市政府要求乡镇政府在内设机构中选配专（兼）职乡镇药品安全监管人员的要求，我们计算过，按照每个乡镇3人，在不增加机构、不增加编制、不增加人员、不增加财政负担的前提下，整个系统等于增加了3000人的执法力量。”夏永鹏强调。
■前提：立足培训强化监管队伍素质
建立一支适应农村药品安全形势需要的乡镇药品监管执法队伍，是确保乡镇政府在药品安全监管中依法行政的前提条件。怎样才能保证乡镇药品监管的行政执法能力和水平呢？
对此，重庆市食品药品监管局党组成员、人事教育处处长石存玉认为，只有实施乡镇药品监管执法人员（包括乡镇药品监督员、药品协管员和信息员）专业化系统培训工作，扎实推进乡镇药品监管执法队伍法制化、专业化建设，才能建立起一支政治合格、业务精良、作风过硬、廉洁高效的乡镇药品安全监管专业队伍。
为了强化乡镇政府药品监管行政执法效能，有效打击药品违法犯罪行为，重庆市食品药品监管局启动了乡镇药品安全年执法人员培训计划，主要采取分级培训的方式，市食品药品监督管理局及其培训中心负责组建市级师资、培训区县师资工作；区县分局负责培训乡镇药品监督员和协管员；药品信息员由区县分局组织，乡镇政府负责培训。
石存玉介绍，乡镇药品监管执法人员的培训
上岗培训、提高培训、专题培训和年度继续教育培训等，着力培养和提高乡镇药品监管执法人员按照国家相关法律、法规规定，运用监管执法知识解决实际问题的能力。同时，在强化乡镇药品监督员法律法规及药品监管业务知识培训的基础上，让他们参加法制部门组织的行政执法资格考试，合格后获得药品监管行政执法资格。培训主要注重以下几个方面：一是《药品管理法》、《药品管理法实施条例》、《医疗器械监督管理条例》、《药品流通监督管理办法》等药品监管法律法规。二是《行政处罚法》、《行政诉讼法》等与药品监督相关的法律法规知识。三是药品监管执法专业技术知识，包括药品、医疗器械专业技术知识，常用中药饮片、中药材真伪鉴别，药品快检抽样知识，《药品经营质量管理规范（GSP）》知识，药品不良反应以及医疗器械不良事件报告和监测管理知识等。四是药品监管执法工作程序和工作规范，包括《药品监督行政处罚程序》、《药品监督行政处罚程序规定》、制作药品监管法律文书、行政执法中常见问题、执法技巧等。
为了确保培训质量，该局还加强了培训师资队伍的建设，师资人员主要从相关院校，市、区县两级食品药品监管部门、药品技术监督机构、药品稽查总队、教育培训中心、执业药师协会等相关单位以及市、区县法制部门中理论水平较高、实践经验丰富的人员中聘任，增强了培训的针对性和实用性。
石存玉说，为加强培训的指导作用，他们还特别向市药品监督稽查总队和各区县分局各征集了2001年以来所办理的一般程序执法案例，这些案例中既有成功案例，又有不成功案例，通过案情分析、适用法律、处理结果、简单点评等方面的培训，进一步加强了执法人员的实战能力。
对于药品监管部门开展的乡镇药品安全监管人员培训工作，重庆市政府也给予了大力支持。据了解，2007年，重庆市政府拨付4700万元用于乡镇药品安全监管人员的培训和执法装备的配备。
“执法人员的法制化、专业化培训，是重庆市改革乡镇药品安全监管工作中重要的一环，我们将进一步加强和改进培训保障措施，建立完善培训工作相关制度，形成教育培训的长效工作机制，以提高培训、专题培训、年度继续教育培训等方式进一步开展教育培训工作，不断提高队伍综合素质。”对此，重庆市各级政府和药品监管部门都深信不疑。
■核心：围绕委托执法落实保障措施
《决定》规定，药品监管部门可以委托给乡镇政府7项药品监管行政执法职权，即：对辖区内的药品经营、使用单位和个人实施日常监督检查；受理药品违法行为的举报投诉，依照相关程序进行处置或向区县食品药品监管部门报告；对违反《药品管理法》及相关法律法规情节轻微的行为予以当场纠正；对有证据证明可能危害人体健康的药品、医疗器械及其有关证据材料，可以采取查封、扣押的行政强制措施；对适用简易程序的违法案件可作出警告、当场罚款的行政处罚；对适用一般程序的违法案件须提请区县食品药品监管部门作出行政处罚；完成区县食品药品监管部门交办的行政处罚协办事项。
授权之后如何监督、制约权力的运行，这是改革所必须面临的问题，为此，重庆市食品药品监管局通过行政执法委托协议书，对乡镇政府的药品安全行政执法进行了明确。
“通过区县分局与乡镇政府签订委托协议，我们明确乡镇政府可以以区县分局的名义，对行政区域内的药品安全监督管理行使监督检查权、违法制止权、行政处罚权和提请处罚权。”重庆市食品药品监管局政策法规处王涛介绍，为确保乡镇政府在委托范围内公正执法，协议规定，区县分局对受托乡镇政府的行政执法行为负责监督，乡镇政府行政执法行为有过错的，区县分局可以追究相关人员责任和追偿损失，情节严重的，解除行政执法委托协议。同时，受托乡镇政府超越委托权限和范围行使行政执法职权或将委托的行政执法职权再委托给其他组织或个人行使而产生的法律后果由乡镇政府自行承担。
“乡镇政府是受托执法主体，乡镇设立药品安全监管员依照委托部门委托的事项及权限履行职责，区县分局对其进行考核。对于乡镇药品安全监督员的资格，市政府办公厅《意见》明确规定，在接受药品监管部门培训考核的同时，须是经法制部门考试合格取得重庆市行政执法资格和行政执法证件的政府公务员。”王涛这样总结道。
“权责明确后，通过制度建设来确保乡镇政府行使行政执法职权，是我们工作要解决的关键问题。”4月29日，万州区食品药品监管分局局长邹江这样告诉记者。
邹江介绍，根据重庆市食品药品监管局、万州区政府的工作安排，3月12日，区局与辖区内42个乡镇签订了委托执法协议。结合工作实际，该局制定了《乡镇药品监督员培训考核制度》、《药品安全信息通报制度》、《药品监督执法案件移送制度》、《药品行政执法监督制度》、《药品监督执法过错追究制度》、《行政执法文书制作规范化制度》和《区食品药品监管分局行政执法人员联系乡镇制度》7个制度，对乡镇委托执法进行了规范；指导受托乡镇建立了《药品行政执法责任制管理制度》、《行政执法监督检查制度》、《案件承办转办制度》、《行政执法过错追究制度》、《行政执法及重大案件报告制度》等规范乡镇执法行为的制度。上述制度为保障委托执法工作有序进行、建立长效监管机制打下基础。
“改革之初，有人说委托执法后，乡镇的权力增大了。其实不然，我自己的体会是责任更大了、工作压力更大了。”万州区高峰镇镇长谈祖伟感慨道，区政府已将药品安全工作纳入乡镇政府的考核体系，“所以，只有农村药品市场秩序净化了，我们的工作才能算合格，否则，区政府那里通不过。”
为了落实责任，高峰镇成立了以镇长谈祖伟为组长的药品安全监管小组，开始履行监管职责。据谈祖伟介绍，自协议签订以来，该镇通过摸清家底的方式，对行政区域内所有的涉药单位进行建档立卡，召开了涉药单位告知大会并与之签订依法经营承诺书，同时，还利用“三、六、九”赶集的机会，组织工作人员对委托执法工作进行宣传。“下一步，我们将按照区局的要求，开展对药品市场的监督检查，确保市场的规范有序。”
邹江介绍了万州区对乡镇药品安全监管人员的管理，对其工作实施区县食品药品监管分局和乡镇政府双重考核，实行末位淘汰制。
“通过考核，我们既促进了乡镇政府的积极作为和主动监管，又有效防止了乱作为等违法行政行为的发生。”邹江这样评价该区开展的药品安全委托行政执法工作。
■成效：乡镇监管覆盖逐步实现无缝隙
“现在，我们的药品安全监管人员从镇上到最边远的村落，只要一个半小时，接到投诉后，就能及时赶到那里，迅速处理那些制售假劣药品的违法行为。行动上的快捷，使那些专门游荡于乡村的游医药贩没有了空子钻。”谈祖伟告诉记者，自3月中旬和区药品监管分局签订委托执法协议后，该镇的3名药品监管执法人员已经开始履行职责，近日，根据群众举报，他们对行政区域内的2家诊所使用过期失效药品的违法行为进行了查处。
案件的查处，在社会上起到很大的震慑作用。在该镇的杨大国诊所，诊所负责人杨大国告诉记者，原来区分局一个月也难得来检查一次，可是仅3月中旬～4月中旬，镇药品监管执法人员就已经检查了两次，对药品的采购渠道、养护措施等都进行了详细的检查，并帮助建立了相关制度。“现在，乡镇诊所的药房比以前规范多了，大家总觉得有一双眼睛时时刻刻在背后盯着我们，不敢有丝毫的侥幸。”
同时，村民们也确实感到了乡镇委托执法带来的变化。在万州区分水岭镇，一位村民讲述了自己的亲身体会：原来每逢赶集的日子，镇上总有一些所谓的神医吹嘘售卖治疗各种疾病的药酒、膏药以及“虎骨”、“藏红花”之类的药品。现在，镇上的药品监管执法人员随时在市场巡查，这些危害群众身体健康的违法行为已经见不到了。
“我们原来买到假药，投诉还要乘车到万州，来来去去要花一天的时间不说，还要花费近20元的车费，谁情愿为了两三元的假药做这种赔本的买卖？只好自认倒霉。现在不同了，药品监管局就在我们镇上，我们投诉再也不需要花费什么成本了。”一位村民由衷感叹道。
采访中记者了解到，为了达到改革的目的，重庆市将进一步强化组织领导，确保药品安全监管改革工作持续有效开展。该市将切实把药品安全监管工作纳入到政府工作内容，认真落实乡镇“一把手负总责”的职责要求，防止委托执法后农村药品监督工作出现“松、软、散”的现象，确保药品安全监管改革工作扎实深入开展。同时，进一步落实权责，调动乡镇执法人员的积极性，按照责权一致的原则，明确双方的权利与义务，防止有权无责、有责无权的现象发生。
据了解，截至今年6月底，重庆市乡镇委托执法的协议签订工作将全面完成，届时，乡镇药品安全监管力量将得到极大的充实，农村药品市场的监管覆盖率将达到100％，农村药品市场秩序将得到进一步规范。
中国医药报记者 龚翔
上图为巴南区李家沱街道在查处一起非法售药案时，请重庆市食品药品监管局巴南区分局执法人员进行现场指导。
下图为重庆市万州区高峰镇镇政府前的宣传横幅。 重庆市食品药品监管局提供
发布日期：2007-7-4
图文推荐
推荐信息 专家提示
