食品药品统一监管：上海大卫生对接大部制

　　店员小刘把卫生管理通知仔细地贴在侧墙上，家位于上海南昌路科学会堂的老字号饭店，一向重视食品安全。公示发出单位为“上海市食品药品监督管理局”（以下简称上海药监局）。而在其他省市，落款是某卫生监督局。

　　三年前上海探索实践了卫生监管大部制的“上海模式”，即食品全过程监管归属一部门——上海药监局，而在其他地方，这一过程被四五个部门进行分段监管。

　　上海大卫生模式在历经三年后，面临着如何与国家体制对接的挑战。

　　今年3月出台的新机构改革方案“大卫生”部的基本框架是，把国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，相应对食品安全监管队伍进行整合。

　　究竟如何构建卫生食品药品监管体系，6月底大部制“三定”方案出台将会见分晓。无论何种模式，关键是如何设置制度安排。

　　“一头猪”的全过程监管

　　“我曾经半夜埋伏在猪肉交易市场，目的是打探瘦肉精猪肉到底是怎么进入上海市场的。”上海市药监局局长王龙兴对本报记者表示。凡是进入上海市场的猪肉，一旦出现质量问题，王龙兴所在的机构要负责，同时也有权对相关违规企业或个人给出处罚。

　　“调查资料表明，中国的一头猪，有33个法律法规和11个部门来管。”王称，部门职能交叉、权责不明的监管体系导致很多部门也管不好“一头猪”。

　　王龙兴观察到，上海作为特大型城市，一年消费900万头猪，近20多万只鸡，其中600万头猪是来源于其他省市，一旦安全监管不力，很容易出现食源性安全事故。

　　为此，上海从2005年开始试图改变监管体制不顺的状态，形成了由一个部门为主的监管模式——从猪进入上海市场，到屠宰场，再到千家万户，上海药监局全权负责监管。

　　“改革时，先把卫生领域中流通和消费环节从卫生中拿了出来。”上海药监局副局长唐民皓介绍，所谓流通是指所有大卖场，批发市场，消费主要包括餐饮，集体用餐。

　　此后，原卫生部门负责的食品安全执法主体资格、移交给上海药监局，流通环节和消费环节的监管职能也划归其中。

　　而按以前体制（国务院于2004年9月在《关于进一步加强食品安全工作的决定》职能分工），工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。食品药品监管部门的定位是“负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。

　　“由于缺乏业务技术支撑，数药监部门只承担药品监管，对食品监管力度不大。”一位药监系统人士分析。

　　为了进一步明确一个部门管“一头猪”的全过程监管，“上海模式”不仅对卫生、工商相关职能调整到药监局，还把国务院《生猪屠宰条例》确定的执法主体由经济贸易部门转移到上海药监局。

　　调整后，上海市经委负责肉类食品流通行业管理，包括屠宰厂和肉类批发市场及其流通终端网络的规划布局以及制定产业政策，而食品安全监管职能调入到上海药监局。上海药监局126人负责时刻紧盯每一头进入上海市场的猪。

　　“食品安全监管成效明显提升。”上海市食品安全研究中心徐徕对记者表示，她的依据来自于2007年，由上海市政府研究室和上海大学预测咨询研究所组成的“上海食品安全监管体制改革绩效评估”课题组的结论。

　　该课题组认为：超过一半消费者认为近三年本市食品安全状况比之前好转；集体性食品中毒发生率持续下降；食品地下加工窝点回潮下降等。

　　仍有监管空白

　　尽管“上海大卫生”监管模式，对肉类食品监管形成了相对统一管理构架，但仍存在模糊地带和空白点——管理体制上条块分割给这些领域的监管带来挑战。

　　上述课题组“评估报告”中指出，如上海市政府职能调整对于一些中间环节的监管职责未予规定，包括食品现制现售，盒饭、桶饭生产企业，餐饮单位的配送中心（半成品生产工厂）。

　　“只能靠有关部门协商解决。”该课题组一位专家指出，如部分食品加工企业将农产品做简单加工，包装后上市，这应该属于种植养殖环节（农业部门监管）还是食品生产环节（质检部门监管）？

　　再如，对街道自动售水机的监管，劳动部门给经营者发证解决就业，不负责监管。有人认为这种行为是将水由不能饮用变为饮用，属于生产行为，应该归属质量技术监督局，但有观点认为这些经营者属于无证照生产，理应由工商局处理。

　　“最后结果是三不管。”上述专家分析。

　　此外，各环节监管职能存在重复交叉和多头管理现象。课题组专家指出，由于有关法律法规带有一定的部门利益，通用法和专门法衔接不够，使得监管实践中存在交叉或空白。

　　比如，对于无证大排档的取缔和管理，如果是在门面的无证经营，由工商负责，如果是经营活动扩展到门外，则由城建监察负责，如果是经营范围擅自扩大，比如食品卫生许可证核准的是小吃店，而实际经营饭菜的，则由食品药监部门负责。

　　再如，肉品中“瘦肉精”含量的检测标准就有几种，给监管部门带来操作上的问题。

　　上海市每年食品抽检10万多件样品，涉及食品检验机构近50家，分属农业、食监、质监、卫生等各有关部门。“数量众多的食品检验机构造成了检测资源的浪费，而认证体系多头管理、多重标准、重复认证，使被监管企业无所适从。”一位上海质检机构业内人士表示。

　　对接国家层面“大卫生”

　　上海“大卫生”模式在理顺管理体制上迈出实验性步伐，但也面临着一系列现实法律和体制困境。

　　学法律出身、曾在上海法制办任职的唐皓民对此亦很担忧，“上海模式是试探性的，缺乏国家法律制度方面的衔接。”

　　根据现有《食品卫生法》规定，食品卫生监督的主体是卫生行政部门，而不是食品药品监督局。而《生猪屠宰管理条例》监管责任部门是经济或商业部门。上海模式的依据仅为地方政府文件规定。

　　目前正在公开征求意见的中国《食品安全法》（草案）也并未明确如何“统一监管”。

　　此外，上海模式中，药监局职能加入对食品监管的全责职能，但在行政资源包括人员、财政等没有作多相应的调整，使得上海药监局时常感受到“人员不够用”。

　　而更大的挑战是，如何对接未来国家层面的“大卫生”？

　　按目前出台的机构改革方案，卫生行政部门将统筹食品监管职能。尽管药监国家局职能已经归到卫生部管理范围，但由于国家药监局仍是独立建制机构，那么就存在着食品卫生监管执法主体的争论。

　　基层执法体系中，卫生和药监部门分别有各种的执法机构，前者有各级卫生监督所，后者也有药监所。

　　“我认为，大部制不会从上到下统死，会在国家层面解决国家层面的问题，同时会给地方的体制机制留下空间。包括地方现有的监管体制的衔接问题。”唐皓民称，中国地区发展不平衡，社会经济条件不同，目前地方机构改革、制度配置不一样，因此，他相信会给地方留有改革空间。

　　仅就食品监管而言，全国起码有4到5种模式。比如，上海和北京也不同。

　　北京“药监局”的全称是“北京市药品监督管理局”，不像其他省市，“食品”两字根本没有纳入其中。目前，北京市成立了食品安全委员会，而主要监管职能放在了工商局内，而不是药监部门。

　　“上海是一个城市，城市药监系统比较完善，如果是浙江，包含农村，药监体系不能完全达到。所以，上海模式对城市是合适的，对农村可能不适用。”国务院研究司社会发展司司长朱幼棣对记者表示。

　　“完全一个机构管也不合适，在任何一个国家也不可能。因为食品链条很长。”唐皓民解释，如美国也是多个机构管，农业部管种植，消费者保护委员会保障消费环节。FDA（药监）主要是对企业监管。但关键是职能清楚、脉络清楚。

　　“大卫生”究竟以何种内容展现，还待即将出台的国家“三定”方案明晰。但一位上海业内人士指出，“任何一个体制，即无论政府哪个机构来管都会有利弊，关键不是谁来管，关键在于怎么管，即机制、制度问题。”

　　所谓体制是国家体制、主体机构，机制是方法、制度、程序、监管规则等技术含量。

　　该人士分析，从药监部门的变迁来看，十年来我们一直研究职能的分配，这家管不好，分给另外一家管。但没有研究机制和方法，制度，规则和流程，包括社会成本问题。

　　而眼下，国家层面的“大卫生”如何建制，如何分配包括食品监管、医药监管在内的职能，是业内密切关注的核心话题。

　　“大卫生部是解决决策的协调，而不是解决执行的同步。”唐的个人理解如是，他根据国际经验判断，未来药监部门还会保持相对的独立性。

　　而朱幼棣也持相同观点，“如美国，尽管药监归属卫生部门统管，但行政负责人是总统直接任命，相对独立的。”