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集中式餐具消毒卫生监督法律问题思考

来源:《中华现代医院管理杂志》 作者: 2009-8-24
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摘要: 【摘要】 近两年我国集中式餐(饮)具消毒服务企业发展迅速,各地在卫生监管方面有一些很好的做法,显现出一定优势。由于卫生法律、法规未设定对餐具集中消毒企业卫生许可制度,在卫生监督方面无明确规定,也凸显了一些问题,从法律方面对监管进行思考,有一定现实意义。 【关键词】 餐具消毒。卫生监督。...


【摘要】  近两年我国集中式餐(饮)具消毒服务企业发展迅速,各地在卫生监管方面有一些很好的做法,显现出一定优势。由于卫生法律、法规未设定对餐具集中消毒企业卫生许可制度,在卫生监督方面无明确规定,也凸显了一些问题,从法律方面对监管进行思考,有一定现实意义。

【关键词】  餐具消毒;卫生监督;法律问题

近年来随着我国市场经济的飞速发展,人民生活水平日益提高,人际交往及人口流动的增加,在外就餐、聚餐的机会日渐增多,这就对提供合格餐(饮)具提出了更高要求。采用清洗、烘干、消毒、封装为一体的专业集中式餐具消毒企业正是在适应这种经济大潮的情况下悄然兴起,人们到餐馆就餐时,把小碗、骨碟、酒杯、汤勺、筷子塑封在一起的“五件套”集中式消毒餐(饮)具已不再陌生,并已显现出一定优势,给广大人民群众就餐创造了安全的卫生条件,颇受消费者青睐。但由于卫生监督缺乏法律依据,同时凸显一些问题。如何在法律、法规尚不完善的情况下开展集中式餐具消毒卫生监督工作值得认真思考。

    1  现状

    1.1  发展迅速  据我省卫生厅卫生监督所去年年初的调查,全省有110多家集中式餐(饮)具消毒服务企业,我市目前有13家,分布于9个县(市、区)。据首届《集中式餐具消毒行业研讨会》的统计,全国已有40多个城市成立了700多家集中式餐具消毒公司,每日向社会提供900多万套消毒餐具[1],近年发展迅速,与前三年的700多家的统计数据相比,估计至少增长10倍以上,而且市场潜力还很大,目前正向各中、小城市延伸。就我省、市而言,集中式餐(饮)具消毒服务企业也是近两年发展起来的。

    1.2  餐具集中消毒已显现出一定优势  餐具集中消毒兴起时间不长,但至少已显现以下优势:(1)提高了消毒合格率。按照国家《食(饮)具消毒卫生标准》,我所对市区4家集中式餐具消毒企业每季抽检1次,合格率达98%,企业每月送检1次,合格率达100%。某市卫生监督部门的要求抽检18家集中式餐具消毒企业的餐饮具693件,总体合格率为92.93%[2];(2)实现了餐具的规模化消毒,设备的利用率得到极大提高,节约了资源;(3)减少了一次性餐(饮)具的使用量,达到了降低白色污染、保护环境的目的;(4)统一对餐馆的餐具进行集中消毒,有利于卫生监督部门的集中管理;(5)减少化学消毒剂的使用量。中小型餐馆多无热力消毒设备,只能使用化学消毒剂,有些甚至滥用。

    1.3  餐具集中消毒凸显的主要问题

    1.3.1  集中式餐(饮)具消毒服务企业无统一卫生标准  根据我市对13家集中式餐(饮)具消毒服务机构的监督检查情况,主要问题有:生产车间布局不合理,工艺流程有逆向或交叉;更衣室设置不符合布局要求;部分从业人员无健康证就上岗;未建立产品质检室,对每批(次)出厂的餐饮具未经检测就投放市场等。由于未设置开办消毒餐具企业卫生准入条件,成立一家餐具消毒公司,只需到工商部门办理工商执照就可营业。一些小作坊购一台“塑封机”、雇几个工人就可开业了,对相关卫生条件、从业人员健康状况、消毒设备、原材料等都无统一卫生标准。加上行业间的无序竞争,洗碗作坊冲击正规消毒公司[3]。餐具消毒行业里,小作坊甚至黑作坊的存在已成了公开秘密,他们生产的“消毒餐具”卫生状况之差出人意料。正规厂家平均每套餐具需0.7元左右才能保本,而小作坊、黑作坊因成本低,以0.5元甚至0.45元一套的价格卖给餐馆[4]。据《经济参考报》等媒体报道,有些小作坊用洗衣粉清洗油渍,偷偷使用工业纯碱增白;为了看上去更亮些,洗涤剂特意不冲干净等卫生问题已引起各方注意。

    1.3.2  餐具集中消毒的收费问题  餐具集中消毒企业给消费者提供的消毒餐具另外收取1元左右的费用由谁来买单的问题大有争议,人们普遍认为消费者进入餐饮店家就餐,就和店主形成了合同关系,购买了全程餐饮服务,店家必须保证食品卫生安全,当然包括保证餐具的卫生清洁,餐具消毒费应该包括在经营成本之中,不应该转嫁到消费者身上,顾客不应为餐具消毒单独买单。店家虽承担集中消毒餐具费用,却节省购买餐具、洗碗工的工资及水电等成本。但现实中普遍是谁使用了集中消毒企业提供的消毒餐具就由谁买单,直接造成餐饮业主与顾客的对立及影响餐具集中消毒的使用。

    1.4  卫生监管法律缺失

    1.4.1  无许可依据  与餐具消毒相关卫生法律、法规均未设定对餐具集中消毒企业卫生许可制度。《食品卫生法》规定:“食品生产经营企业和食品摊贩,必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的,不得从事食品生产经营活动。”这里的主体是食品生产经营企业和食品摊贩,显然餐具集中消毒企业不是许可对象。《消毒管理办法》规定:“消毒剂、消毒器械、卫生用品和一次性使用医疗用品的生产企业应当取得所在地省级卫生行政部门发放的卫生许可证后,方可从事消毒产品的生产”。餐具消毒本身未纳入卫生部公布的消毒产品分类目录中,且在2004年国务院取消了卫生部门对消毒服务机构卫生许可。《传染病防治法》和《餐饮业食品卫生管理办法》均无卫生许可规定。《行政许可法》对行政许可的设定已有明确规定,对法律、行政法规未设定行政许可的,只能由地方性法规设定。省、自治区、直辖市人民政府规章也只能设定临时性的行政许可。卫生部关于贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的通知明确指出:“凡是违反《行政许可法》规定设定的行政许可事项,要一律取消,更不得违法设定行政许可项目”。为此,基层卫生行政部门不能自行设定对餐具集中消毒企业卫生许可制度。

    1.4.2  监管依据无力  集中式餐具消毒企业不属《食品卫生法》调整的从事食品生产经营企业。只能依据《传染病防治法》和《消毒管理办法》等有关法律、法规、规范要求,对集中式餐具消毒企业的卫生监督,对其加工场所的卫生条件、生产加工操作卫生要求、卫生管理、从业人员卫生要求等例行检查,对消毒餐具进行卫生检验。但只能指导无法强制要求,卫生设施落实不了,甚至有些企业拒绝检验。

    1.4.3  无处罚依据  行政处罚法规定行政处罚必须有法定依据,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。《传染病防治法》虽有处罚条款,用于传染病防治的消毒产品不符合国家卫生标准和卫生规范的可以处罚,但消毒餐具很难界定为用于传染病防治的消毒产品;另外消毒餐具与“单位和个人违反本法规定,导致传染病传播、流行,给他人人身、财产造成损害的,应当依法承担民事责任”因果关系的确认难度更大。《消毒管理办法》罚则中确定的四类处罚主体,无一适用集中式餐具消毒企业。

    2  现有监管方式

    2.1  实施卫生许可  全国各地已有对集中式餐具消毒生产企业由卫生行政部门进行卫生许可的,如酒泉市从2008年1月1日起集中式餐具消毒生产企业由市级卫生行政部门进行卫生许可,由所在县(市)卫生行政部门负责组织初审,提出初审意见后上报市卫生局卫生监督所,市卫生局卫生监督所对资料进行审查并现场验收合格后,由市卫生局实施卫生许可,颁发卫生许可证[3]。海南省卫生厅发文规定:公共餐饮具洗涤消毒企业,由当地卫生行政部门负责发放食品卫生许可证并负责日常卫生监督管理工作。许可范围:餐饮服务餐饮具集中式洗涤消毒[5]。

    2.2  进行卫生审查认可  因不能依法实施卫生许可,有些地方采取了认可或确认的办法,如江苏省张家港市有关部门对全市12家集中式餐具消毒服务机构发放“卫生审查认可书”[6]。

    2.3  进行备案管理  人们普遍认为餐具消毒企业尽管已经取消了相应的卫生许可,但卫生行政部门仍然负有监管责任。山东酝酿出台管理办法,要求新成立的餐具消毒公司都应到卫生行政主管部门进行备案管理。而现在实际情况是,主动前来备案的公司几乎没有。

    2.4  由政府职能部门推行  由于《食品卫生法》并未规定餐具必须集中消毒,故各地推行该项工作的开展并不平衡。2002年9月广西壮族自治区人大常委会颁布了《广西壮族自治区食品卫生条例》,其中第12条和第17条明确规定将公共餐饮具集中式消毒纳入了法制管理。为了提高全省餐饮业公共餐饮用具的卫生合格率,进一步规范餐饮业集中式餐具消毒企业的管理,海南省卫生厅发文决定在全省餐饮业推行集中式消毒餐具[7]。《南宁市公共食(饮)具卫生管理条例》明确规定了“经营粉面”、“风味小吃”等饮食店(摊),实行公共食饮具集中清洗消毒制度。兰州、长沙、桂林、银川等地方政府及相关部门下发中小型餐饮店关于餐具消毒的相关管理文件,对餐饮业餐具消毒不达标或没有餐具消毒设施的中小餐馆采取停业整顿,并推行使用集中式消毒餐具。

    3  讨论

    3.1  卫生监管刻不容缓  由于卫生监管法律缺失,缺乏行之有效的卫生监督措施,有些餐(饮)具消毒服务机构认为有法律漏洞可钻,可能出现对餐(饮)具没有消毒或消毒不合格就上市,成批的不符合卫生要求的餐(饮)具上市,集中消毒变为集中污染,不仅影响消费者身体健康,还可能酿成群体的危害事件,卫生监管刻不容缓。

    3.2  监管方式探讨  尽管目前各地现有监管方式尚有法律缺陷,应当肯定的是各地的大胆探索可能有风险,而且比那种放任不监管的不作为行为要安全些。各种监管方式虽有缺陷,但可在探索中不断完善。

    3.2.1  卫生许可  虽然卫生许可不是卫生监督的唯一手段,但消毒餐具企业开业时就基本达到卫生准入条件,可以避免行业间的无序竞争、小作坊甚至黑作坊冲击正规消毒公司,卫生许可是最有效的手段之一,关键的是要从地方性法规上设定。

    3.2.2  卫生审查认可  《认证认可条例》所称认可是指由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格,予以承认的合格评定活动,且只有国务院认证认可监督管理部门确定的认可机构独立开展认可活动。其他任何单位不得直接或者变相从事认可活动。其他单位直接或者变相从事认可活动的,其认可结果无效。

    3.2.3  备案及职能部门推行  这两种方式作为监管手段从法律方面考虑无大缺陷,但监管力度有限:一是备案不能强制,二是备案了不符卫生要求又能如何。同样无任何明确的法律条款规定餐饮业的餐具必须统一集中消毒,政府职能部门只能推行不能强制。

    3.3  要全面落实餐(饮)具消毒  《食品卫生法》规定:餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器,使用前必须洗净、消毒,炊具、用具用后必须洗净,保持清洁。在推行集中式消毒餐具的同时,还应注意除小碗、骨碟、酒杯、汤勺、筷子塑封在一起的“五件套”集中式消毒餐(饮)具以外的餐(饮)用具的消毒。

    目前依照《食品卫生法》加强对餐饮业的餐(饮)用具的消毒监督、监测,对使用不合格集中式消毒餐具行政处罚,间接对集中式消毒餐具企业的监管是最好的办法。

【参考文献】
  1 耿嘉祺.消毒餐具的管理与营销现状.中华现代医院管理杂志,2007;5(4):72.

2 集中式餐具消毒抽检合格率达92%.商机网.http://www.28.com,2008-11-01.

3 蒋维胜.名曰“消毒”实为“洗碗”,专家呼吁出台标准治理.中国质量报,2008-12-30.

4 江大红.餐具统一消毒真的可靠吗.生命时报,2007-11-20.

5 酒泉市卫生局.关于进一步加强集中式餐具消毒生产企业卫生监督管理的通知.酒市卫字确,[2008]46号.

6 江苏省食品药品监管局.江苏省张家港市对集中式餐具消毒服务机构开展卫生专项执法检查.国家食品安全网.http://www.cfs.gov.cn,2008-11-28.

7 海南省卫生厅.关于在全省餐饮业推行集中式消毒餐具的通知.琼卫疾控,[2008]46号.


作者单位:三明市卫生局卫生监督所,福建三明 365000


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